SOBERANÍA NACIONAL Y “WAIVERS”
1. Premisa sobre la soberanía de las aguas
Desde época antigua ha sido preocupación de los Estado proteger sus territorios "marítimos", en virtud que los mismos – a diferencia de su geografía terrestre – han sido más vulnerables ante la presencia de embarcaciones extranjeras. Sin embargo, la historia también señala que las potencias hegemónicas que existieron en todo tiempo, propugnaron la doctrina del "mar libre", según la cual los mares no podían ser sujetos de apropiación, porque no eran susceptibles de ocupación, como las tierras.
Esta doctrina comenzó a confrontarse en el siglo XVIII, cuando se logró afirmar el principio según el cual, el mar adyacente a la costa de un país quedaba bajo su soberanía. La extensión de esa franja fue variando en el tiempo, desde una primera norma que la fijó en tres millas marina, es decir la regla del "alcance de la bala de cañón", hasta las actuales 200 millas. Hoy los grandes Pactos Internacionales reconocen la soberanía de los Estados sobre sus aguas contiguas, pudiendo diferenciarse criterios desde las 12 a las 200 millas.
Como consecuencia del reconocimiento de la soberanía nacional sobre las aguas territoriales, se derivaron dos reglas importantes en la gran mayoría de país: a) el principio que las aguas territoriales están reservada a buques de bandera nacional; b) el criterio que en dichos buques deben trabajar preponderantemente o totalmente tripulantes nacionales.
Las consideraciones expresadas nos permiten dar contexto a la denuncia, que a continuación se expresa.
2. La Ley 17.033 de 20/11/1988: la defensa de la soberanía marítima
La defensa de la soberanía de nuestro país sobre su mar territorial ha sido reconocida por sucesivas leyes hasta la actual Ley 17.033 de 20/11/1998, que establece tres zonas de soberanía marítima:
a) Doce millas marinas que corresponderán a la anchura del mar territorial de la
República (art. 1);
b) Una segunda zona desde las doce a las veinticuatro millas marinas, en la que la República adoptará medidas para prevenir las infracciones de sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios que puedan cometerse en su territorio o en su mar territorial y sancionar las infracciones de esas leyes y reglamentos que se cometen en su territorio o en su mar territorial (art. 3).
c) Se establece finalmente una zona económica exclusiva de la República, que se extiende desde el límite exterior del mar territorial hasta una distancia de doscientas millas (art. 4).
La ley establece en su art. 2 que en la franja de 12 millas del mar territorial (a) se reconocerá a los buques de todos los Estados el derecho de paso inocente siempre que se practique de conformidad con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982 (en adelante la Convención), con las demás normas del Derecho Internacional y con las leyes y reglamentos que dicte la República en su condición de Estado ribereño.
Con relación a la zona de 200 millas marítimas, el art. 5 establece que la República tiene derechos de soberanía en la zona económica exclusiva para los fines de exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y subsuelo del mar, y con respecto a otras actividades con miras a la exploración y explotación económicas de la zona, tales como la producción de energía derivada del agua, de las corrientes y de los vientos..
3. La Ley N° 12.091 de 5/1/1954
Desde hace más de 7 décadas fue clara la política de nuestro País en el sentido que la soberanía de sus aguas territoriales se complementa con la necesidad que barcos de bandera nacional y tripulación de ciudadanos naturales o legales uruguayos trabajaren y operen en dicho territorio.
Es así que en enero de 1954 se aprobó la Ley N° 12.091, que establece dos principios claros en la materia:
a) La navegación de cabotaje queda reservada para buques de bandera nacional (art. 1).
b) En la navegación de cabotaje debe reservarse un determinado porcentaje de plazas a ciudadanos naturales o legales uruguayos (art. 4), regla que está además inspirada en el art. 53 de la Constitución: "El trabajo está bajo la protección especial de la ley. Todo habitante de la República, sin perjuicio de su libertad, tiene el deber de aplicar sus energías intelectuales o corporales en forma que redunde en beneficio de la colectividad, la que procurará ofrecer, con preferencia a los ciudadanos, la posibilidad de ganar su sustento mediante el desarrollo de una actividad económica".
Como toda regla puede tener excepciones, el art. 309 de la Ley N° 14.106 de 14/03/1973 (Ley de Presupuesto) agregó el siguiente inciso al art. 1 de la Ley 12.091: "El Poder Ejecutivo podrá autorizar con carácter de excepción en estas operaciones, la utilización de embarcaciones de bandera extranjera cuando no existan disponibles embarcaciones de bandera nacional".
La norma establece dos requisitos: a) el carácter excepcional de la autorización ("podrá autorizar con carácter de excepción…"; y b) la inexistencia de embarcaciones disponibles de bandera nacional.
Señalemos finalmente que la autorización establecida en el inciso 2 del art. 1 de la Ley 12.091 fue delegada por el Poder Ejecutivo a la Prefectura Nacional Naval (Resolución 751/006).
4. La Ley 18.498 de 12/06/2009
Es importante hacer referencia a esta ley, porque la misma indica en su art. 2 como debe integrarse la tripulación de los buques mercantes nacionales. La norma señala:
"(Integración de la tripulación). - La tripulación de los buques mercantes nacionales estará integrada de la siguiente manera:
A) El 90% (noventa por ciento) de la oficialidad, incluyendo capitán, jefe de máquinas y radiotelegrafista, por ciudadanos naturales o legales uruguayos.
B) Con no menos del 90% (noventa por ciento) del resto de la tripulación de ciudadanos uruguayos naturales o legales".
La ley complementa y amplía lo que ya expresaba la Ley 12.091 con relación a que los buques nacionales deben tener tripulaciones nacionales y define un porcentaje preciso.
Aclaremos que con respecto al art. 2 de esta ley, la Prefectura Nacional Naval ha expresado: "Con respecto a la dotación de los buque de bandera extranjera que operan con la autorización de la Prefectura Nacional Naval al amparo de la Ley 12.091, estos no deben cumplir con el artículo 2 de la Ley 18.498 debido a que es el Estado de pabellón quien determinará su dotación y la norma es clara en cuanto a que dicha exigencia es para los buques de marina mercante nacional" (Nota PRENA 108/23 de 18/X/2023, dirigida a la Intergremial Marítima).
Sobre este punto volveremos a referirnos en nuestro capítulo de "Conclusiones".
5. La Ley N° 19.078 de 03/05/2013
Ajustándose al principio que el trabajo marítimo debe ser reservado a los tripulantes nacionales, se aprobó la Ley 19.078 de 3/5/2013, titulada "Modificación del procedimiento de llamado a licitaciones de obras nacionales o binacionales o por convenios nacionales e internacionales". La ley expresa en su artículo único:
En los llamados a licitación de obras nacionales o binacionales o por convenios nacionales e internacionales dentro de las aguas jurisdiccionales y territoriales de la República Oriental del Uruguay, realizados a través de organismos públicos o entes descentralizados, se podrán presentar todas las empresas interesadas que cumplan con los requisitos exigidos en los pliegos de condiciones o el acuerdo resultante de los convenios internacionales correspondientes.
El adjudicatario que deba utilizar dragas de cualquier tipo y embarcaciones de apoyo al trabajo a realizar, deberá abanderar sus embarcaciones de acuerdo a la Ley N° 16.387, de 27 de junio de 1993, siendo aplicable la Ley N° 12.091, de 5 de enero de 1954, y su decreto reglamentario.
La exigencia de abanderamiento a que refiere el inciso anterior no será aplicable cuando la ejecución de la obra contratada tenga una duración de hasta quince meses prorrogable por hasta tres meses más, sea declarada por el Poder Ejecutivo como necesaria para el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del sistema logístico nacional y en tanto se cumpla con la condición de que el 90% (noventa por ciento) de la oficialidad y el 90% (noventa por ciento) de la tripulación estén integradas por ciudadanos naturales o legales uruguayos.
No obstante, en este último caso, mediante acuerdo entre la organización más representativa de trabajadores de la rama de actividad y la empresa adjudicataria, podrán pactarse distintas cantidades de ciudadanos naturales o legales uruguayos que las dispuestas en el inciso precedente. Dicho acuerdo deberá de ser ratificado ante la Dirección Nacional del Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, so pena de su nulidad. En tales circunstancias la adjudicataria podrá mantener su bandera de origen.
Las tripulaciones a que hace referencia el inciso anterior, son las laudadas en el Grupo 13 Sub Grupo 9 de los Consejos de Salarios. (*)
Esta ley establece por lo tanto una específica excepción a la regla del abanderamiento del buque con bandera nacional para operar en nuestras aguas: el Poder Ejecutivo podrá declarar que no se exija bandera nacional al buque en casos que se consideren necesarios para alcanzar los objetivos de desarrollo del sistema logístico nacional. Esta excepción tiene un límite temporal: 15 meses, que podrá extenderse por 3 meses más (inc. 3). Pero ese mismo inc. 3 indica que la empresa extranjera autorizada deberá cumplir "la condición de que el 90% (noventa por ciento) de la oficialidad y el 90% (noventa por ciento) de la tripulación estén integradas por ciudadanos naturales o legales uruguayos". (inc. 3). Es decir que el texto de la ley compensa la posibilidad que buques con bandera extranjera operen en aguas territoriales con el contrapeso razonable de una importante tripulación de ciudadanos nacionales (naturales o legales).
6. Los llamados "waivers"
Como señalamos anteriormente, el art. 309 de la Ley N° 14.106 de 14/03/1973 agregó un inciso al art. 1 de la Ley 12.091, facultando al Poder Ejecutivo a autorizar "con carácter de excepción", la utilización de embarcaciones de bandera extranjera cuando no existan disponibles embarcaciones de bandera nacional. A su vez el Poder Ejecutivo delegó está facultad a la Prefectura Nacional Naval por Resolución 751/006).
La expresión "waiver" refiere precisamente a las autorizaciones otorgadas por la Prefectura Nacional Naval – en atribuciones delegadas por la Resolución 751/006) - para que barcos extranjeros operen en aguas nacionales. Siendo barcos con bandera extranjera, pueden enrolar a marítimos de su pabellón o de cualquier otra nacionalidad, como indica la Nota PRENA 108/23 de 18/X/2023 citada en el numeral 4 de este texto.
Es una situación admitida por las leyes nacionales, pero – como dijimos - solo con carácter de excepción, como lo señala el ya citado art. 309 de la Ley N° 14.106.
El principio - establecido en la Ley 12.091 – sigue siendo que la actividad en aguas territoriales está reservada a buques de bandera nacional, que por imperio de la Ley 18.498 deben ser tripulados por los porcentajes allí establecidos de marinos uruguayos. Para sortear el principio, solo podrían establecerse excepciones de orden legal, como es precisamente el caso de la Ley N° 19.078 o autorizaciones con carácter de excepción. Pero en el caso uruguayo, la excepción ha roto toda regla o principio, como señalaremos a continuación.
7. Datos fidedignos sobre los waivers
Ante el requerimiento de un representante de la Intergremial Marítima (el Dr. Alvaro Lamas), quien solicitó acceso a la información pública sobre la cantidad de excepciones a la Bandera Nacional ("waivers") y lapso de tiempo de la operativa autorizada. en el periodo 2022-2024, la Prefectura Nacional Naval respondió con la Nota N° 128 del 10 de setiembre de 2024, que se agrega como Adjunto 1. La simple lectura de la nota impacta por su extensión: en el período 10/01/2022 a 22/08/2024 la Prefectura Nacional Naval otorgó 231 autorizaciones o waivers a buques de las banderas más diversas.
Hoy son decenas los barcos que así operan en nuestras aguas y los hacen bajo banderas de países tan disímiles como Liberia, Luxemburgo, Portugal, Islas Marshall, Malta, Singapur, Bangladesh, Islas Mauricio, Panamá, Dinamarca, Chipre, etc. La superficie marítima nacional – que debería estar reservado a buques de bandera nacional y a trabajadores nacionales o principalmente a trabajadores nacionales – es hoy el lugar de trabajo de centenares de trabajadores extranjeros que condenan los trabajadores uruguayos al desempleo.
Nuestra Intergremial Marítima ha cuantificado la dimensión de los efectos de estas "excepciones" sobre el trabajo de los tripulantes nacionales, según consignamos en el Adjunto 2. En el mismo se indica por cada autorización la duración de días autorizados al buque, la cantidad de horas operativas del mismo, el número de tripulantes y las horas totales realizadas por los tripulantes. Los datos consignados en el Adjunto 2 arrojan el siguiente resultado en el período enero 2022 a agosto 2024:
a) Duración total de días autorizados 20.382
b) Duración total de horas operativas 489.168
c) Número total de horas de trabajo 4.891.680
d) Puestos totales de trabajadores 4.060
Estos números expresan a las claras que hoy se ha producido una extranjerización del trabajo marítimo y que millones de horas de trabajo – en el breve período enero 2022 a agosto 2024 - fueron realizadas por trabajadores extranjeros, violentando disruptivamente el principio que los trabajadores nacionales deben trabajar en los buques que operan en aguas territoriales.
7. Conclusiones
Los datos que consignamos en el Adjunto 1 (que tiene una fuente genuina y directa cual es la Nota N° 108 del 10/IX/2024 de la Prefectura Nacional Naval) y la cuantificación de las horas de trabajo perdidas para los tripulantes nacionales proyectada en el Adjunto 2, indican que nuestro país ha cedido la soberanía de las operaciones marítimas en sus aguas a barcos de bandera extranjera. Aquella regla que impera en todos los países – y en el nuestro, por imperio de la Ley 12.091 – de que la navegación en las aguas nacionales está reservada para buques de la bandera del país soberano del territorio marítimo, hoy se anula en Uruguay. Las autorizaciones que casi a diario se otorgan a los buques extranjeros, han vuelto nuestro dominio marítimo el espacio de trabajo de banderas de conveniencia de otros países, sustrayendo a los tripulantes nacionales – formados en nuestras instituciones de enseñanza (Escuela Naval y Escuela Técnica Superior Marítima de la UTU) – a su derecho al trabajo en las aguas nacionales.
Las autorizaciones otorgadas por la Prefectura Nacional Naval han abierto "de hecho" en nuestras aguas territoriales un registro de segundas banderas o de banderas de conveniencias, donde buques de cualquier país pueden venir a operar con sus propios tripulantes, quitando el fruto del trabajo a los nacionales y condenando a estos al desempleo.
Entendemos que la situación actual no solo relega a trabajadores nacionales debidamente formados en nuestras escuelas al desempleo, sino que es tan grave que marca la pérdida de la soberanía nacional en nuestras aguas, que se han vuelto territorio operativo de barcos de cualquier país del mundo.
Estamos ante un problema nacional, que debe ser encarado a la brevedad por las autoridades nacionales, los actores sociales y las organizaciones vinculadas a la actividad marítima. Mientras ello no suceda, estaremos enajenando cada vez más nuestra soberanía marítima.